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發(fā)改委于2011年11月23日發(fā)布了針對股權(quán)投資的新文件《關(guān)于促進(jìn)股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范發(fā)展的通知》，(以下簡稱“通知”)，作為第一個全國性股權(quán)投資企業(yè)規(guī)范，這份文件的出臺，標(biāo)志著登記備案制度正式從三省三市向全行業(yè)鋪開。新文件主要涉及了資本募集和投資領(lǐng)域、風(fēng)險控制、管理機(jī)構(gòu)、信息披露、備案管理和行業(yè)自律五個方面?？梢灶A(yù)見，針對“野蠻生長”的PE行業(yè)，加強(qiáng)監(jiān)管和自律管理將是未來的必然趨勢。
打通計(jì)算投資者人數(shù)
新《通知》在股權(quán)投資企業(yè)的投資者人數(shù)上，增加規(guī)定，“投資者為集合資金信托、合伙企業(yè)等非法人機(jī)構(gòu)的，應(yīng)打通核查最終的自然人和法人機(jī)構(gòu)是否為合格投資者，并打通計(jì)算投資者總數(shù)，投資者為股權(quán)投資母基金的除外”?！豆痉ā泛汀逗匣锲髽I(yè)法》對投資者人數(shù)有不超過50人的限制，但是實(shí)際基金募集過程中，對于拖拉機(jī)賬戶這樣的現(xiàn)象卻難以杜絕。新通知打通計(jì)算總?cè)藬?shù)的規(guī)定，使得監(jiān)管過程有了一定操作性，是對這一漏洞的封堵。
發(fā)改委出臺此次規(guī)定的一個重要目的就是對于非法融資進(jìn)行限制。該規(guī)定無疑會在市場“嚴(yán)冬”的情況下對股權(quán)投資企業(yè)的資金募集造成進(jìn)一步的負(fù)面影響，初步看來股權(quán)投資企業(yè)通過吸納集合資金信托、專項(xiàng)FOF基金等大型LP以規(guī)避直接投資人的出資要求、降低投資人投資門檻的方式遭禁，股權(quán)投資企業(yè)的潛在投資人范圍大為減少。
值得注意的是，根據(jù)《通知》的表述，采用公司制或者股權(quán)投資母基金設(shè)立的機(jī)構(gòu)投資者似可豁免投資者人數(shù)限制和是否為合格投資者的核查。相比而言，股權(quán)投資母基金作為LP可以節(jié)省其幕后投資者的稅負(fù)成本(合伙制基金不征企業(yè)所得稅)，但門檻偏高;而公司制則可能是中小投資者得以參與私募股權(quán)投資的最后通道(公司對股東出資沒有門檻要求)。上述兩種機(jī)構(gòu)LP模式的選擇可能將成為今后股權(quán)投資企業(yè)募集的一個重要課題。
PE備案范圍擴(kuò)大到全國
在備案登記方面，本次也有新的突破，要求除兩種例外情況外，所有股權(quán)投資企業(yè)均應(yīng)當(dāng)在完成工商登記后的1個月內(nèi)，申請到相應(yīng)管理部門備案。可見備案制度，將從正式從原先的6個試點(diǎn)地區(qū)面向全國覆蓋。
兩種特殊情況分別為：(1)已經(jīng)按照《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》備案為創(chuàng)業(yè)投資企業(yè);(2)由單個機(jī)構(gòu)或單個自然人全額出資設(shè)立，或者由同一機(jī)構(gòu)與其全資子機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立以及同一機(jī)構(gòu)的若干全資子機(jī)構(gòu)出資設(shè)立。
對于規(guī)避備案登記的處罰上和試點(diǎn)規(guī)范相比沒有變化，僅是在備案部門網(wǎng)站進(jìn)行社會公告，力度上較差。但從總體方面來看，備案制度對于全行業(yè)的規(guī)范還是有利的。
PE備案要求更為嚴(yán)格
在發(fā)改辦財(cái)金[2011]253號文的基礎(chǔ)上，《通知》進(jìn)一步加大了股權(quán)投資企業(yè)的本案范圍。具體而言，此次在備案部門上，采用了兩級備案制的方式，即規(guī)模在5億以上的要在國家層面?zhèn)浒?，資本規(guī)模在5億元以下的在省級層面?zhèn)浒福驀覍蛹墏浒笗r地方部門還要協(xié)助進(jìn)行初審。而原來在北京、上海等試點(diǎn)地區(qū)規(guī)定，僅要求規(guī)模在5億以上的PE才進(jìn)行登記。
此外，對股權(quán)投資企業(yè)本身而言，無論規(guī)模大小均需在工商設(shè)立后1個月內(nèi)完成備案。如此，以往基金募集時先設(shè)立殼企業(yè)，待募集完成后再做變更的傳統(tǒng)設(shè)立模式很可能因?yàn)闀r限問題而無法實(shí)現(xiàn)。此外，鑒于備案申請文件中包含了“驗(yàn)資機(jī)構(gòu)關(guān)于所有投資者實(shí)際出資的驗(yàn)資報(bào)告”一項(xiàng)，股權(quán)投資企業(yè)似已參照公司強(qiáng)制接受驗(yàn)資。
實(shí)踐中尚待明確的地方
從《通知》的內(nèi)容來看，體現(xiàn)了相關(guān)政府監(jiān)管部門從嚴(yán)監(jiān)管私募股權(quán)基金的決心，然而，《通知》本身的部分表述比較粗略，實(shí)踐中尚待進(jìn)一步明確，例如：
合格投資者的定義不明。目前尚未有全國范圍內(nèi)關(guān)于股權(quán)投資企業(yè)合格投資者的統(tǒng)一定義，各地現(xiàn)行的關(guān)于股權(quán)投資企業(yè)投資者的準(zhǔn)入門檻也各有區(qū)別，實(shí)踐中參照哪個規(guī)定尚不明確;
備案管理的范圍不明。根據(jù)《通知》的表述，兩級備案制已囊括了全部股權(quán)投資企業(yè)。然而必須考慮的是，如果某些企業(yè)不注冊為股權(quán)投資企業(yè)(例如注冊為“投資中心”等的有限合伙企業(yè))而行股權(quán)投資之實(shí)，此類企業(yè)是否要接受備案管理，是否受《通知》相關(guān)規(guī)定的約束?如果受《通知》的約定，則此類企業(yè)又如何認(rèn)定迄今沒有法規(guī)進(jìn)行規(guī)范。
發(fā)改委、工商局及證監(jiān)會等各部門缺乏對于基金人數(shù)、備案管理等私募股權(quán)基金募集設(shè)立要求的統(tǒng)一規(guī)范性文件，總體管控效率不明顯，行業(yè)內(nèi)人士仍然處于無法可依或是有法不依的狀態(tài)。
