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來源：經(jīng)濟(jì)觀察報
本報自環(huán)保部獲悉，環(huán)境保護(hù)“十二五”發(fā)展規(guī)劃很可能在年內(nèi)拿出草稿，并在2011年的“兩會”上進(jìn)行討論，最早有望在2012年實施。
環(huán)保部部長周生賢曾提出，環(huán)保部2010年上半年要明確目標(biāo)指標(biāo)、重大工程和項目、重大改革和政策舉措，形成規(guī)劃框架。對于是否在今年5、6月份能夠整合出臺總體的環(huán)保規(guī)劃，消息人士認(rèn)為“沒有那么快”。而目前的總體污染控制政策已經(jīng)基本明朗，“十二五”將延續(xù)“十一五”的總量控制原則。4月2日，中國環(huán)境規(guī)劃院副院長吳舜澤公開表示，“十二五”期間國家環(huán)境保護(hù)的基本思路將以總量控制，質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險防范作為三大著力點。他同時明確表示，在“十二五”期間，除二氧化硫 （SO2）和化學(xué)需氧量（COD）外，氨氮（NH3-N）和氮氧化物(NOX)也將納入總量控制。
總量控制與增量計算
首先是環(huán)保部各個司局拿出自己部門的“十二五”規(guī)劃，例如總量控制、產(chǎn)業(yè)、人才規(guī)劃等等，然后統(tǒng)一報環(huán)保部規(guī)財司，再制定整體的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，同時還要融合到國家的大“十二五”規(guī)劃中，要按照中央的部署來定，而且還要經(jīng)過不斷的修改和討論。該接近環(huán)保部人士透露，“這是一個非常復(fù)雜的過程。”
3月下旬，環(huán)保部污染排放總量司司長趙華林在一個內(nèi)部會議上對“十一五”減排計劃進(jìn)行了詳解。當(dāng)時，他表示，“十二五”規(guī)劃將延續(xù)上階段政策和方法，并將增加兩項主要污染物減排指標(biāo)，“一個是水里的氮氧化物，另外一個是空氣污染中的氨氮。”“主要靠的就是非常有效的減排方略和總量控制。”趙華林說，“減排方略堅持三大原則，淡化基數(shù)、算清增量以及核實減量。”一位接近環(huán)保部人士介紹，2005年，國家剛提出減排計劃的時候，地方的環(huán)保局并沒有把減排放在眼里，原因在于地方環(huán)保部門采用自統(tǒng)自報的方式對每一年的污染數(shù)據(jù)進(jìn)行上報。
趙華林舉了一個例子說明了這種管理制度的嚴(yán)重缺陷，他曾在基層調(diào)研，向幾個環(huán)保局的處長問詢減排任務(wù)是否能夠?qū)崿F(xiàn)。“我認(rèn)為減排10%非常難的，人家卻說讓我放心，20%都能完成。他們是這么解釋的，‘九五’、‘十五’都搞總量控制，搞完了以后上了一堆污染企業(yè)，我們也完成了啊。你說多少，我們就報多少。”正因為原來的統(tǒng)計體制問題，導(dǎo)致了環(huán)保部無法核實和統(tǒng)計2005年污染基數(shù)，環(huán)保部便采取了淡化基數(shù)的原則，根據(jù)地方上報的數(shù)據(jù)進(jìn)行核算，并逐一分配到各省。到2006年，環(huán)保部開始采用增量計算的方式對地方的減排指標(biāo)進(jìn)行審核，放棄了傳統(tǒng)的地方主動上報的模式。
這一方法是根據(jù)當(dāng)?shù)谿DP增長量，以城市化率和工業(yè)化率作為基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行測算。具體過程是，將各地的數(shù)據(jù)統(tǒng)一，COD（化學(xué)需氧量）測算采取強度法，用GDP增長量乘以COD排放強度，二氧化硫則是測算燃煤量中硫含量的數(shù)值，這樣就能準(zhǔn)確測算出該地區(qū)今年較上一年污染物排放的增加量。
環(huán)保部采取這樣的核查制度非常有效。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”后三年，全國投建污水處理廠比過去50年增加了一倍，脫硫設(shè)施則是10倍。
單一行政向市場過渡
環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心副主任原慶丹表示，環(huán)保部從2007年就開始了環(huán)保管理市場策略的研究，“‘十二五’除了延續(xù)‘十一五’的政策外，還將加入一些新的方法，比如減排交易、綠色信貸、稅費補助、環(huán)境保險等，并進(jìn)一步擴大對污染物基數(shù)的控制。重點將把調(diào)控手段從單一的行政命令轉(zhuǎn)向市場調(diào)節(jié)，這樣對減排的效果會更好。”環(huán)保部政策法規(guī)司司長楊朝飛認(rèn)為，雖然中國的環(huán)保事業(yè)發(fā)展速度較快，但是仍然存在很多問題，引發(fā)大規(guī)模群體性事件的嚴(yán)重污染案例不斷發(fā)生，“去年全年有18起重金屬中毒事件，有4000多人血鉛過高。環(huán)保的整體形勢依然嚴(yán)峻。”
中國的環(huán)境法缺乏對政府行為約束和調(diào)節(jié)的能力，僅有水污染防治法和固廢法等一些約束的條款，但是都沒有處罰政府環(huán)保違規(guī)的條款，對政府行為只是原則性的規(guī)定。同時，缺乏對環(huán)境責(zé)任的嚴(yán)格界定，上述所說血鉛事件都是由政府來買單，企業(yè)只是履行治理污染的責(zé)任，然而企業(yè)造成的環(huán)境污染對社會的危害卻不賠償。“經(jīng)濟(jì)政策的影響是潛移默化的，讓企業(yè)慢慢感受到壓力。”楊朝飛表示，以法治和市場經(jīng)濟(jì)手段代替?zhèn)鹘y(tǒng)單一的行政命令能夠起到更好的污染治理效果。“經(jīng)濟(jì)政策體現(xiàn)出國家的智慧，讓污染企業(yè)無利益可得，也是一種非常理性和規(guī)范化的管理，并且可以根據(jù)市場變化的情況隨時進(jìn)行調(diào)整，具有很強的靈活性。”楊朝飛說。
