PE/VC監(jiān)管博弈：業(yè)內憂心造成尋租空間 全球“軟監(jiān)管”
發(fā)布時間：2015年10月30日
信息來源：浙商創(chuàng)投信息部
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2013年09月02日 08:11:11 來源：中國經營報
在多年的兩大部委拉鋸之后，私募股權投資及創(chuàng)業(yè)投資(PE/VC)的管理權終以證監(jiān)會完勝告終。
雖然6月1日正式實施的新《基金法》沒有將 PE/VC納入，但市場人士注意到：發(fā)改委剛暫停PE基金備案，證監(jiān)會就回應市場稱，PE基金是否備案與IPO發(fā)行條件無關。“其實是借澄清之際介紹立法動態(tài)，證監(jiān)會再次強調其市場監(jiān)管話語權。”金諾律師事務所北京辦公室負責人郭衛(wèi)鋒分析稱。
目前，證監(jiān)會尚未透露出對PE/VC的監(jiān)管思路與監(jiān)管方針，但市場擔憂漸起：在PE監(jiān)管全權納入證監(jiān)會掌管之后，是否會形成新的尋租空間?“軟監(jiān)管”模式能否形成有效制衡?
多年博弈終落定
PE/VC的監(jiān)管問題，已是個老話題。2007年之前，企業(yè)債與公司債的發(fā)行審核一直由發(fā)改委一個部門專權。2007年之后，企業(yè)債與公司債審批權分離，公司債監(jiān)管讓渡到證監(jiān)會。發(fā)改委專注監(jiān)管大型國企以及國家固定資產投資的項目債，公司債則由資本市場監(jiān)管部門證監(jiān)會管轄。
而此前，伴隨新《基金法》的修訂契機，圍繞PE/VC的監(jiān)管權之爭也是一場拉鋸戰(zhàn)。
“是否將PE納入新《基金法》的范疇是當時爭議最大的焦點之一，其背后無疑是兩大部委均想主導對PE/VC的監(jiān)管權。”某行業(yè)人士稱。在PE VC/發(fā)展實踐中，發(fā)改委逐漸確立了其監(jiān)管事實。而PE一旦納入基金法，就意味著證監(jiān)會將成為PE的法定監(jiān)管部門，這無疑挑戰(zhàn)了發(fā)改委原有的監(jiān)管地位。
當時，全國人大財經委員會副主任委員吳曉靈是PE/VC納入新《基金法》最堅定的推動者。然而，由于有意見分歧，以及包括25家PE協會上書全國人大的反對意見，最終以一種妥協的方式完成。新《基金法》未將PE/VC納入其中。
對于日前發(fā)改委暫停PE基金備案，業(yè)內人士認為這符合發(fā)改委簡政放權的思路。如最新的消息顯示，發(fā)改委將企業(yè)債預審下放至省級發(fā)改部門。今后，發(fā)改委只負責政策指導、業(yè)務培訓和資格管理工作。
“發(fā)改委自2005年開始的VC自愿備案制度和2011年開始的PE強制備案制度，本來就法理不足。特別是今年年中，中編辦在調整部委職能時，把PE/VC監(jiān)管劃歸證監(jiān)會，因此，發(fā)改委暫停PE基金備案也是就坡下驢。”前述行業(yè)人士說。針對業(yè)界“沒有備案會導致PE基金所投企業(yè)IPO申請受到影響”的猜測，證監(jiān)會8月25日予以了公開澄清。證監(jiān)會發(fā)言人指出，根據有關法律法規(guī)的規(guī)定，證監(jiān)會受理和審核企業(yè)IPO申請時，如果申請企業(yè)的股東存在PE基金，視同一般股東對待，該PE基金是否已在國家發(fā)改委或地方政府部門備案與企業(yè)IPO發(fā)行條件無關。
據了解，下一步，證監(jiān)會將會同發(fā)改委，共同完善統(tǒng)一的私募股權基金管理法規(guī)。
“中編辦的文件其實進一步界定了雙方的職責界線：發(fā)改委只參與政策制訂，證監(jiān)會在制訂政策的同時還負責監(jiān)管。”北京大學經濟學院金融系主任、中國股權投資基金協會副會長何小鋒告訴《中國經營報(博客,微博)》記者。
根據中編辦6月底發(fā)布的《關于私募股權基金管理職責分工的通知》，私募股權基金的監(jiān)督管理權正式劃歸證監(jiān)會，實行適度監(jiān)管，保護投資者權益;發(fā)改委則負責組織擬訂促進私募股權基金發(fā)展的政策措施，會同有關部門研究制定政府對私募股權基金出資的標準和規(guī)范。早在今年5月，發(fā)改委原專門負責私募股權基金監(jiān)管工作的財政金融司金融處劉健鈞，已調入證監(jiān)會基金部工作。
不過，未來證監(jiān)會出臺的私募股權基金管理法規(guī)，作為部門規(guī)章究竟有多大法律效力?
“證監(jiān)會正在制訂的私募股權基金規(guī)定可以是部門規(guī)章，但也可能上升至國務院條例(比部門規(guī)章效力更高)。其權限可涉及私募股權基金市場監(jiān)督管理全部工作，”郭衛(wèi)鋒律師表示，“當然如涉及政策措施、出資標準和規(guī)范等事項，(證監(jiān)會)還要征求發(fā)改委等部門意見。”
警惕過度監(jiān)管
監(jiān)管博弈的終結，也意味著此前PE/VC多頭管理的狀態(tài)終將結束，長期來說，對行業(yè)無疑是極大的利好。然而，讓行業(yè)人士頗為擔心的是，未來，納入證監(jiān)會監(jiān)管，是否將陷入“過度監(jiān)管”的桎梏?
據記者了解，截止到目前，證監(jiān)會尚未透露PE的監(jiān)管思路與監(jiān)管方針。
去年以來，證監(jiān)會加強擬上市公司財務自審力度，其中一項措施是，要求符合條件的律師事務所認真核查擬上市公司PE股東的規(guī)范經營資質，避免擬上市公司高管通過PE基金代持公司股份或與PE基金存在涉及利益輸送的關聯交易等。
而證監(jiān)會嚴懲內幕交易風向更為明確。8月24日，證監(jiān)會副主席姜洋在2013中國上市公司峰會上強調，證監(jiān)會在持續(xù)保持對內幕交易高壓態(tài)勢的同時，重點加強對虛假信息披露、欺詐上市和中介機構違法違規(guī)行為的打擊，從嚴從快處理市場高度關注的重大惡性案件。
“縱觀海外，都沒有一部針對PE/VC的專項管理辦法。全球對PE/VC的監(jiān)管是一種"軟監(jiān)管"模式。”何小鋒也建議，監(jiān)管層在出臺相關法規(guī)時，不能像對公募基金一樣，監(jiān)管方式過于公開與透明。
“對于PE/VC行業(yè)出現諸如"偽PE"非法集資等亂象，不能成為強化行業(yè)監(jiān)管的理由。”郭衛(wèi)鋒認為，政府應改“監(jiān)管思維”為“治理思維”，如短期內無法通過高層次立法構建統(tǒng)一的監(jiān)管體系，則應尊重歷史及現狀，統(tǒng)一協調監(jiān)管思路，建立信息共享機制，加強監(jiān)管部門合作進行“適度”監(jiān)管，充分尊重行業(yè)自律管理，提升PE/VC機構內部治理水平，強化投資者教育，促進形成良好的行業(yè)治理文化，進而營造良好的內外部治理環(huán)境。
“此前發(fā)改委領導的觀點是，PE基金只宜適度監(jiān)管，我們很擔心證監(jiān)會監(jiān)管力度過大。”一位不愿具名的PE合伙人稱，可能形成新的尋租空間。
對此，何小鋒認為，軟監(jiān)管模式也可以形成相互制衡，有了制衡，將限制尋租空間。例如，雖然PE監(jiān)管納入證監(jiān)會麾下，但是，如果涉及到信托、保險(放心保)資金介入私募股權投資的，銀監(jiān)會、保監(jiān)會也將承擔監(jiān)管責任。此外，涉及外資成分的PE則需要商務部審批。“對PE的監(jiān)管原則要強調指導代替干預，備案代替審批。”何小鋒說。
郭衛(wèi)鋒也認同，要適度監(jiān)管，由證監(jiān)會制訂規(guī)則，證券基金業(yè)協會進行行業(yè)自律，由此，才有可能給PE/VC機構帶來更大的市場發(fā)展空間。
