證監(jiān)會面臨角色轉(zhuǎn)變 頂層設(shè)計明確注冊制改革
發(fā)布時間：2015年10月30日
信息來源：浙商創(chuàng)投信息部
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第一財經(jīng)日報 蔣飛 2013-11-18 08:29:52
自肖鋼執(zhí)掌證監(jiān)會以來的8個月中發(fā)生了兩件重要的事情。第一件是改革監(jiān)管機(jī)制，將工作重心轉(zhuǎn)到稽查執(zhí)法上；另一件則是股票發(fā)行的注冊制改革寫進(jìn)了十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。
這兩件事情的實(shí)質(zhì)都是監(jiān)管機(jī)構(gòu)的自我改革。如果以更大的視野來看，證監(jiān)會的這兩項(xiàng)改革也與本屆政府加強(qiáng)市場機(jī)制作用的思路相契合，可謂責(zé)無旁貸。
市場人士似乎并未做好迎接注冊制改革的準(zhǔn)備。但是此項(xiàng)改革的醞釀在證監(jiān)會內(nèi)部卻早有征兆。“核準(zhǔn)制下還是證監(jiān)會以及發(fā)審委對發(fā)行人的誠信做背書，今年以來的IPO財務(wù)大檢查，就是監(jiān)管部門在向市場主體傳遞明確的信號，要他們對自己的信息披露負(fù)責(zé)。”一位接近監(jiān)管層的人士對《第一財經(jīng)日報》記者說。
今年以來IPO遲遲未開閘，證監(jiān)會則多次向市場釋放IPO將有重大改革的信號。如今這一重大改革的方向已經(jīng)有明確答案，在頂層設(shè)計中確立注冊制改革方向之后，接下來的法律和制度供給、審核體制和市場規(guī)則的重大調(diào)整都將次第啟動。
注冊制改革的預(yù)兆
注冊制改革雖然讓不少市場人士感到意外，但并非沒有征兆。今年4月證監(jiān)會公布的《關(guān)于進(jìn)一步深化新股發(fā)行體制改革的指導(dǎo)意見》(下稱《指導(dǎo)意見》)公開征求意見稿遲遲未正式發(fā)布，已經(jīng)預(yù)示了此輪發(fā)行改革將有實(shí)質(zhì)性動作。
《指導(dǎo)意見》的征求意見稿公布之后，市場批評其“沒有觸及靈魂”，即沒有改革證監(jiān)會自身的審核方式，沒有對當(dāng)前的核準(zhǔn)制動刀。這些批評不無道理，但要對核準(zhǔn)制作出任何調(diào)整，并非證監(jiān)會作為國務(wù)院一個組成部門的能力所及。
發(fā)行改革一直是國內(nèi)資本市場的核心難題，二十年來監(jiān)管部門一直在對發(fā)行方式進(jìn)行調(diào)整。從最初帶有嚴(yán)重計劃經(jīng)濟(jì)色彩的額度制，到與成熟市場接軌的保薦制和詢價制度，A股的發(fā)行體制演變軌跡帶有明顯的市場化取向。但這離真正的市場化還差關(guān)鍵的一小步。
如果以市場化程度由低到高畫一條自左向右的橫軸，A股市場、香港市場和美國市場分別處于左、中、右的位置。盡管大家表面上看都是由中介機(jī)構(gòu)發(fā)揮重要作用，但監(jiān)管部門的角色卻各不相同。證監(jiān)會手里握著新股發(fā)行的行政許可權(quán)，拿到發(fā)行批文是發(fā)行人和中介機(jī)構(gòu)最關(guān)切的問題。美國監(jiān)管機(jī)構(gòu)則實(shí)行完全的注冊制，不對發(fā)行人進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審核，但需要對信息披露的完備性進(jìn)行把關(guān)。
實(shí)行類似美國的注冊制，或者至少是向香港市場那樣監(jiān)管部門僅在有限的范圍內(nèi)對市場進(jìn)行干預(yù)，需要證監(jiān)會放棄IPO的行政許可。但要做到這一點(diǎn)，除了證監(jiān)會自身的改革意愿之外，還需要頂層制度設(shè)計的支持。
核準(zhǔn)制首先是《證券法》的要求。這部法律不但對IPO提出了財務(wù)門檻，還要求國務(wù)院證券監(jiān)管部門進(jìn)行審核。
今年4月，證監(jiān)會法律部有關(guān)負(fù)責(zé)人在公開場合表態(tài)，證監(jiān)會正在推動將《證券法》修訂納入本屆全國人大的立法計劃，其修改的內(nèi)容就包括“為向注冊制過渡提供制度空間”。
此后，針對《指導(dǎo)意見》遲遲未正式發(fā)布，證監(jiān)會的公開口徑是意見稿還需要進(jìn)一步修改和完善。國慶假期前召開的新聞發(fā)布會上，證監(jiān)會新聞發(fā)言人針對IPO何時重啟的問題表態(tài)說，“必須對過去的IPO辦法進(jìn)行較大的改革”，“重啟IPO必須與體制機(jī)制改革相結(jié)合，重在改革，重在理順新股發(fā)行體制中政府和市場的關(guān)系，促進(jìn)市場各參與方歸位盡責(zé)”。
監(jiān)管者自身的改革
注冊制改革，事實(shí)上是監(jiān)管者自身的改革。
企業(yè)能否上市，應(yīng)當(dāng)交給市場去決定。監(jiān)管者要做的，是尊重市場客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。在今年8月發(fā)表在《求是》雜志上的署名文章中，肖鋼就他的監(jiān)管理念進(jìn)行了詳細(xì)的闡述。
“將‘主營業(yè)務(wù)’從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將‘運(yùn)營重心’從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。對不該管的事情，要堅(jiān)決地放，對需要管好的事情，堅(jiān)決地管住管好。對違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。”肖鋼寫道。
事實(shí)上，從去年開始，證監(jiān)會從主管發(fā)行工作的副主席姚剛，到發(fā)行部和創(chuàng)業(yè)板發(fā)行部的主任、處長，都在向中介機(jī)構(gòu)灌輸一個理念——中介機(jī)構(gòu)需要對發(fā)行人的財務(wù)質(zhì)量負(fù)責(zé)。
今年的一系列事件都在詮釋上面這句話。平安證券因?yàn)槿f福生科的欺詐發(fā)行而成立了投資者先行賠付基金，此外還被暫停了3個月的保薦機(jī)構(gòu)資格。民生證券和南京證券也因?yàn)轭愃剖录獾絿?yán)厲處罰。相關(guān)的律所和會計師事務(wù)所也受到牽連，有的甚至無法繼續(xù)在市場中執(zhí)業(yè)。中介機(jī)構(gòu)開始前所未有地重視IPO業(yè)務(wù)中的風(fēng)險控制，一些資深的保薦代表轉(zhuǎn)去做內(nèi)部審核，正是明證。
一方面是加強(qiáng)稽查執(zhí)法，另一方面則是對發(fā)行監(jiān)管部門進(jìn)行調(diào)整。明年年初，發(fā)行部和創(chuàng)業(yè)板發(fā)行部將合并為一個新的發(fā)行部。證監(jiān)會的發(fā)行部門并不會因?yàn)閷?shí)行注冊制而縮小，正如它的美國同行一樣，它可能需要充實(shí)更多的法律、財務(wù)以及其他領(lǐng)域的專才，加強(qiáng)對發(fā)行人信息披露合規(guī)性的審核。
理順政府與市場的關(guān)系并不容易，這需要一系列具體的制度規(guī)則加以落實(shí)。比如，信息披露做到怎樣的程度才算充分和完備？香港證監(jiān)會針對具體的行業(yè)有詳細(xì)的披露要求，未來證監(jiān)會也可以進(jìn)行借鑒。
