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內(nèi)容提要：
建議將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。具體來(lái)看：對(duì)于煤炭、石油和天然氣，由資源開(kāi)采企業(yè)繳納；對(duì)于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業(yè)繳納。對(duì)于個(gè)人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2，暫不征稅。
碳稅開(kāi)征稅率的初步選擇：2012年10元/噸CO2，2020年４0元/噸CO2。其中，原煤碳稅分別為每噸19.4元和77.6元；原油碳稅分別為每噸30.3元和121.2元；天然氣碳稅為每千立方米22元和88元。為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7:3。
節(jié)能減排是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，解決我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中面臨的能源和環(huán)境的雙重壓力，建立環(huán)境友好型、資源節(jié)約型社會(huì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。碳稅有利于推動(dòng)消耗化石燃料產(chǎn)生的外部負(fù)效應(yīng)內(nèi)部化，通過(guò)增加能源的使用成本以達(dá)到減少能源消耗的目的，所以開(kāi)征碳稅是促進(jìn)我國(guó)節(jié)能減排和建立環(huán)境友好型社會(huì)的有效經(jīng)濟(jì)手段之一。
從現(xiàn)實(shí)意義來(lái)看，除了出于減緩國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境壓力、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要考慮外，開(kāi)征碳稅還有利于完善中國(guó)的稅收制度，有利于樹立負(fù)責(zé)任國(guó)家的國(guó)際形象。從實(shí)際情況看，無(wú)論理論上，政策上，還是技術(shù)上，開(kāi)征碳稅的可行性都是顯然的。
文/財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所蘇明 傅志華 許文 李欣 王志剛 梁強(qiáng)
一、我國(guó)開(kāi)征碳稅的政策目標(biāo)與基本原則
1、開(kāi)征碳稅的政策目標(biāo)選擇
近期目標(biāo)：出臺(tái)針對(duì)消耗煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的稅收政策，形成符合我國(guó)實(shí)際國(guó)情的碳稅制度，控制溫室氣體的排放，表明我國(guó)在應(yīng)對(duì)全球氣候變化和環(huán)境保護(hù)方面的堅(jiān)定立場(chǎng)；同時(shí)，通過(guò)碳稅政策實(shí)現(xiàn)能源的節(jié)約和其他污染物的減排，促進(jìn)國(guó)家“十一五”規(guī)劃設(shè)定的節(jié)能減排目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
長(zhǎng)期目標(biāo)：應(yīng)對(duì)全球氣候變化、節(jié)約能源和保護(hù)環(huán)境，發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)；提高能源效率，協(xié)調(diào)能源、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展；建立人和自然和諧的關(guān)系，為建設(shè)生態(tài)文明和環(huán)境友好型社會(huì)提供政策保障。
2、中國(guó)開(kāi)征碳稅的指導(dǎo)思想和基本原則
指導(dǎo)思想：根據(jù)深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)的總體要求，按照建立有利于科學(xué)發(fā)展的財(cái)稅制度的總體部署，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)對(duì)各種化石能源開(kāi)征碳稅，并合理確定稅率，培養(yǎng)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)意識(shí)，強(qiáng)化稅收政策的生態(tài)職能，從而使稅收體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建和諧社會(huì)的必然要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。
我國(guó)碳稅的開(kāi)征應(yīng)該考慮以下基本原則：（1）兼顧約束和激勵(lì)作用的原則；（2）兼顧環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則；（3）立足國(guó)情和合理借鑒的原則；（4）循序漸進(jìn)的原則。
二、碳稅稅制要素及相關(guān)制度設(shè)計(jì)
1、征稅范圍和對(duì)象
中長(zhǎng)期的碳稅政策應(yīng)該實(shí)現(xiàn)對(duì)集中排放源的所有溫室氣體征稅，對(duì)分散源則以CO2或燃料消耗為基礎(chǔ)。但從短期來(lái)看，由于CO2約占溫室氣體排放的60%以上，是最重要的溫室氣體，同時(shí)對(duì)CO2進(jìn)行征稅較其他溫室氣體相比更容易操作。因此，我國(guó)現(xiàn)階段碳稅的征稅范圍和對(duì)象可確定為：在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)過(guò)程中因消耗化石燃料直接向自然環(huán)境排放的CO2。由于CO2是因消耗化石燃料所產(chǎn)生的，因此碳稅的征收對(duì)象實(shí)際上最終將落到煤炭、天然氣、成品油等化石燃料上。
2、納稅人
凡是因消耗化石燃料向自然環(huán)境中直接排放CO2的單位和個(gè)人為CO2環(huán)境稅的納稅義務(wù)人。根據(jù)碳稅的征稅范圍和對(duì)象，我國(guó)碳稅的納稅人可以相應(yīng)確定為：向自然環(huán)境中直接排放CO2的單位和個(gè)人。其中，單位包括國(guó)有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國(guó)企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會(huì)團(tuán)體及其他單位。
3、計(jì)稅依據(jù)
碳稅的征稅對(duì)象是直接向自然環(huán)境排放的CO2，理論上應(yīng)該以CO2的實(shí)際排放量作為計(jì)稅依據(jù)最為合理。但由于以CO2的實(shí)際排放量為計(jì)稅依據(jù)，涉及到CO2排放量的監(jiān)測(cè)問(wèn)題，在技術(shù)上不易操作，征管成本高。在實(shí)踐中更多地是采用CO2的估算排放量作為計(jì)稅依據(jù)，即根據(jù)煤炭、天然氣和成品油等化石燃料的含碳量測(cè)算出CO2的排放量。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，對(duì)根據(jù)化石燃料估算出的CO2排放量征稅與對(duì)CO2的實(shí)際排放征稅相比，是存在差別的。前者只鼓勵(lì)企業(yè)減少化石燃料的消耗，而不利于企業(yè)致力于對(duì)二氧化碳排放的消除或回收利用的技術(shù)研究。
碳稅的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)也表明，目前實(shí)施碳稅的大部分國(guó)家都是采用估算排放量作為計(jì)稅依據(jù)。結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，稅務(wù)機(jī)關(guān)尚不具備對(duì)CO2排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)的能力，為了便于征收，降低征管成本，我國(guó)同樣應(yīng)該采用CO2的估算排放量作為碳稅的計(jì)稅依據(jù)。根據(jù)《IPCC國(guó)家溫室氣體清單指南》中能源部分所提供的基準(zhǔn)方法，化石燃料消費(fèi)產(chǎn)生CO2排放量的計(jì)算公式為：CO2排放量＝化石燃料，消耗量×CO2排放系數(shù)CO2排放系數(shù)＝低位發(fā)熱量×碳排放因子×碳氧化率×碳轉(zhuǎn)換系數(shù)，其中，化石燃料消耗量是指企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中實(shí)際消耗的產(chǎn)生CO2的化石燃料，包括煤炭、原油、汽油、柴油、天然氣等，以企業(yè)賬務(wù)記錄為依據(jù)；CO2排放系數(shù)是指單位化石燃料的CO2排放量。
4、稅率
——稅率形式：碳稅稅率形式與計(jì)稅依據(jù)密切相關(guān)，由于采用CO2排放量作為計(jì)稅依據(jù)，且CO2排放對(duì)生態(tài)的破壞與其數(shù)量直接相關(guān)，而與其價(jià)值量無(wú)關(guān)。因此，需要采用從量計(jì)征的方式，即采用定額稅率形式。
——設(shè)計(jì)稅率應(yīng)該遵循的原則：一是稅率水平應(yīng)最大限度地反映減排CO2的邊際成本；二是稅率水平應(yīng)該考慮對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響；三是稅率水平的設(shè)計(jì)應(yīng)該充分考慮差別因素，對(duì)煤炭、天然氣和成品油等不同化石燃料實(shí)行差別稅率；四是稅率水平應(yīng)該循序漸進(jìn)的提高；五是與其他稅種的銜接，碳稅的稅率水平還涉及到對(duì)化石燃料征稅的其他稅種稅負(fù)的平衡，例如我國(guó)近期準(zhǔn)備出臺(tái)資源稅的改革，資源稅的改革必然會(huì)對(duì)開(kāi)征碳稅時(shí)的稅率水平產(chǎn)生影響。此外，碳稅稅率水平還受到資源價(jià)格水平、是否實(shí)行國(guó)際碳稅等其他因素的影響，這都屬于在確定碳稅稅率水平時(shí)需要考慮的因素。
——建立稅率的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制：考慮到我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段，為了能夠?qū){稅人CO2減排行為形成激勵(lì)，同時(shí)不能過(guò)多影響我國(guó)產(chǎn)業(yè)的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和過(guò)度降低低收入人群的生活水平，短期內(nèi)應(yīng)選擇低稅率、對(duì)經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響較小的碳稅，然后逐步提高。同時(shí)，還有必要根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r和國(guó)際協(xié)調(diào)等方面的需要，建立起碳稅的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，更好地發(fā)展碳稅在CO2減排和節(jié)能上的重要作用。
——碳稅開(kāi)征稅率的初步選擇：2012年10元/噸CO2，2020年４0元/噸CO2。其中，原煤碳稅分別為每噸19.4元和77.6元；原油碳稅分別為每噸30.3元和121.2元；天然氣碳稅為每千立方米22元和88元。
5、征稅環(huán)節(jié)
碳稅的征稅環(huán)節(jié)一般有兩種選擇，一是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅，由化石能源的生產(chǎn)、精煉、加工企業(yè)繳納；二是在消費(fèi)環(huán)節(jié)征稅，即批發(fā)或零售環(huán)節(jié)，由化石能源的銷售商繳納。從實(shí)際管理和操作角度考慮，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征稅更有利于稅收的管理和源泉控制?，F(xiàn)行消費(fèi)稅對(duì)成品油的征收是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，資源稅對(duì)煤炭、天然氣和石油的征收也是在生產(chǎn)環(huán)節(jié)，考慮到中國(guó)目前對(duì)煤炭、天然氣和成品油征稅的實(shí)際做法，為了保障碳稅的有效征收，減少稅收征管成本，建議將碳稅的征稅環(huán)節(jié)設(shè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)。具體來(lái)看：對(duì)于煤炭、石油和天然氣，由資源開(kāi)采企業(yè)繳納；對(duì)于汽油、柴油等成品油，由石油的精煉、加工企業(yè)繳納。
6、稅收優(yōu)惠
根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際國(guó)情，我國(guó)碳稅稅收優(yōu)惠的設(shè)計(jì)如下：
——為了保護(hù)我國(guó)產(chǎn)業(yè)在國(guó)際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力，可根據(jù)實(shí)際情況，在不同時(shí)期對(duì)受影響較大的能源密集型行業(yè)建立健全合理的稅收減免與返還機(jī)制。但是，能源密集型行業(yè)享受稅收優(yōu)惠必須有一定的條件，如與國(guó)家簽訂一定標(biāo)準(zhǔn)的CO2減排或提高能效的相關(guān)協(xié)議，作出在節(jié)能降耗方面的努力。
——對(duì)于積極采用技術(shù)減排和回收CO2，例如實(shí)行CCS（碳捕獲和儲(chǔ)存）技術(shù)，并達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)，給予減免稅優(yōu)惠。
——根據(jù)我國(guó)現(xiàn)階段的情況，從促進(jìn)民生的角度出發(fā)，對(duì)于個(gè)人生活使用的煤炭和天然氣排放的CO2，暫不征稅。
7、碳稅的收入歸屬
碳稅的收入歸屬上有三種選擇，即地方稅、中央稅、中央與地方共享稅。一般而言，根據(jù)中央稅與地方稅的劃分標(biāo)準(zhǔn)，地方稅應(yīng)該是具有非流動(dòng)性且分布較均勻、不具有再分配和宏觀調(diào)控性質(zhì)、稅負(fù)難以轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)的稅種。而碳稅對(duì)整個(gè)宏觀經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生影響，還涉及到一個(gè)國(guó)際協(xié)調(diào)的問(wèn)題。從這個(gè)角度看，碳稅不宜作為地方稅，作為中央稅更為合適。但考慮到我國(guó)目前地方稅稅收收入過(guò)低，為了調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，建議將碳稅作為中央與地方共享稅，中央與地方分成比例為7:3。由中央財(cái)政集中碳稅收入用于支持節(jié)能、新能源和可再生能源利用、新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)以及其他節(jié)能事業(yè)的發(fā)展。還需要建立規(guī)范的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)考慮低收入或經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低的地區(qū)，平衡地區(qū)間減排成本和收益的分配格局。
8、碳稅的收入使用
碳稅收入的使用具有兩種方式，一種是指定收入的使用用途（即通常所稱的?？顚Ｓ茫?；一種是不指定使用用途，與其他稅收收入一起統(tǒng)籌使用。一般來(lái)說(shuō)，?？顚Ｓ弥贫仍诃h(huán)境稅處于起步階段，稅率水平較低、無(wú)法達(dá)到理想的環(huán)境目標(biāo)的情況下，有利于改善環(huán)境。而納入一般預(yù)算的環(huán)境稅收一般用來(lái)制度補(bǔ)償計(jì)劃，抵消環(huán)境稅可能帶來(lái)的累退性，通常為發(fā)達(dá)國(guó)家所采用。
從強(qiáng)化我國(guó)財(cái)政管理的角度出發(fā)，碳稅的收入也有必要納入預(yù)算管理，與其他稅收收入統(tǒng)一進(jìn)行使用和管理。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平尚低，節(jié)能減排方面所需的資金不足，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)合理地利用碳稅收入，加大在節(jié)能環(huán)保方面的支出：一是用于重點(diǎn)行業(yè)的退稅優(yōu)惠和對(duì)低收入群體的補(bǔ)助等方面；二是可以建立國(guó)家專項(xiàng)基金，專門用于應(yīng)對(duì)氣候變化、提高能源效率、研究節(jié)能新技術(shù)、新能源技術(shù)開(kāi)發(fā)、新能源和可再生能源利用等項(xiàng)目；三是在具體使用方式上，應(yīng)該更多地采用財(cái)政貼息等間接優(yōu)惠方式，而較少采用直接補(bǔ)貼的方式，更好地發(fā)揮碳稅的作用。
