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來源：上海證券報
國務(wù)院辦公廳日前轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)改委等部門制訂的《關(guān)于創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金規(guī)范設(shè)立與運作指導(dǎo)意見》?！吨笇?dǎo)意見》明確，創(chuàng)投引導(dǎo)基金是由政府設(shè)立并按市場化方式運作的政策性基金，主要通過扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展，引導(dǎo)社會資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域。引導(dǎo)基金本身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資業(yè)務(wù)?！吨笇?dǎo)意見》同時規(guī)定，引導(dǎo)基金不得用于從事貸款或股票、房地產(chǎn)等投資。日前，《指導(dǎo)意見》的主要起草人劉健鈞博士接受了上海證券報記者獨家專訪，就此作了解讀。
財政資金克服市場失靈
《指導(dǎo)意見》指出，地市級以上人民政府有關(guān)部門可以根據(jù)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的需要和財力狀況設(shè)立引導(dǎo)基金，并規(guī)定引導(dǎo)基金應(yīng)以獨立事業(yè)法人的形式設(shè)立，由有關(guān)部門任命或派出人員組成的理事會行使決策管理職責(zé)，并對外行使引導(dǎo)基金的權(quán)益和承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)與責(zé)任。其資金來源包括支持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展的財政性專項資金，引導(dǎo)基金的投資收益與擔(dān)保收益，閑置資金存放銀行或購買國債所得的利息收益，個人、企業(yè)或社會機(jī)構(gòu)無償捐贈的資金等。
《指導(dǎo)意見》規(guī)定，引導(dǎo)基金應(yīng)當(dāng)監(jiān)督所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按照規(guī)定的投資方向進(jìn)行投資運作，但不干預(yù)所扶持創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的日常管理。引導(dǎo)基金不擔(dān)任所扶持公司型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的受托管理機(jī)構(gòu)或有限合伙型創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)的普通合伙人，不參與投資設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資管理企業(yè)。
此外，引導(dǎo)基金將被納入公共財政考核評價體系。財政部門和負(fù)責(zé)推進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的有關(guān)部門對所設(shè)立引導(dǎo)基金實施監(jiān)管與指導(dǎo)，按照公共性原則，對引導(dǎo)基金建立有效的績效考核制度，定期對引導(dǎo)基金政策目標(biāo)、政策效果及其資產(chǎn)情況進(jìn)行評估。
北京大學(xué)創(chuàng)業(yè)投資研究中心原副主任，《指導(dǎo)意見》的主要起草人劉健鈞博士在接受上海證券報記者獨家專訪時表示，《指導(dǎo)意見》是我國政府于2005年出臺的《創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》的第二項配套政策。此前的2007年，我國已經(jīng)先期推出了其第一項配套政策《促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)發(fā)展稅收政策》。《指導(dǎo)意見》出臺的目的，主要是為了通過促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的規(guī)范設(shè)立與運作，更好地發(fā)揮財政資金在克服市場失靈、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展的作用。
在劉健鈞看來，政府資金介入創(chuàng)業(yè)投資是必要的，但又必須適當(dāng)。過去，不少地方政府通過財政出資，設(shè)立了一些國有獨資或控股創(chuàng)業(yè)投資公司，這在支持中小企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)方面也起到了一些作用。但難以建立有效的收益激勵與風(fēng)險約束機(jī)制，難以發(fā)揮財政資金的杠桿放大作用。借鑒國際慣例，以引導(dǎo)基金方式，引導(dǎo)民間資金設(shè)立各類市場化運作的創(chuàng)業(yè)投資子基金；引導(dǎo)基金自身不直接從事創(chuàng)業(yè)投資，則一方面能夠督促市場化運作的子基金建立有效的收益激勵與風(fēng)險約束機(jī)制，另一方面能夠有效發(fā)揮財政資金的杠桿放大作用?！秳?chuàng)業(yè)投資企業(yè)管理暫行辦法》于2005年出臺后，一些地方依據(jù)《辦法》積極探索設(shè)立創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，但更多地方政府的認(rèn)識還不夠到位，仍熱衷于設(shè)立國有獨資或國有控股創(chuàng)業(yè)投資公司。因此，出臺《指導(dǎo)意見》的第一要義，是“鼓勵創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的設(shè)立”，是為了更好地促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資發(fā)展。
規(guī)范運作發(fā)揮杠桿作用
劉健鈞同時也指出，前些年一些地方政府在探索創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金的運作中，雖然積累了不少寶貴經(jīng)驗，但也存在一些不規(guī)范的問題。例如，有些地方政府的引導(dǎo)基金有偏離引導(dǎo)基金作為政策性基金的傾向，追求商業(yè)利益，甚至與民爭利。有些地方政府的引導(dǎo)基金在扶持對象的定位上也出現(xiàn)了偏差，不是主要扶持中早期創(chuàng)業(yè)投資，而是用于支持搞“短、大、快”的大型PE基金（私人股權(quán)基金），甚至房地產(chǎn)投資基金，背離了財政資金只能用于市場失靈領(lǐng)域的準(zhǔn)確定位。因此，需要出臺《指導(dǎo)意見》加以規(guī)范。
此外，劉健鈞還解讀說，出臺《指導(dǎo)意見》的另一個最重要的目的，是為解決創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金在運作過程中存在的諸多操作性問題。
他說，目前已經(jīng)設(shè)立的國有獨資或國有控股的創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，包括創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，由于都被納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，在投資運作過程中面臨諸多政策限制：
一是創(chuàng)業(yè)投資作為一種高風(fēng)險的投資，單個項目出現(xiàn)虧損的概率較大，但納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理時，就必須要求所投資的每一個項目都能“保值增值”。這導(dǎo)致國有創(chuàng)投企業(yè)在運作中普遍過于保守，對真正需要創(chuàng)業(yè)投資支持的創(chuàng)業(yè)早期企業(yè)望而生畏。
二是創(chuàng)業(yè)投資必須通過資本退出實現(xiàn)投資收益，其退出方式多種多樣。但是，按照經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在轉(zhuǎn)讓對所投資企業(yè)的股權(quán)時，只能在指定的產(chǎn)權(quán)交易所進(jìn)行，因而不得不放棄更多的市場轉(zhuǎn)讓機(jī)會。
三是創(chuàng)業(yè)投資項目評估有其特殊規(guī)律，特別是對新創(chuàng)建企業(yè)進(jìn)行投資，被投資企業(yè)的有形資產(chǎn)并不多，對各種無形資產(chǎn)進(jìn)行評估更是有別于成熟企業(yè)。但是，國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)在決策對某個創(chuàng)業(yè)項目進(jìn)行投資時，國資管理部門往往要求創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)按照一般國有資產(chǎn)投資項目進(jìn)行評估，所提交的評估報告經(jīng)認(rèn)可后，方可實施投資，使得不少項目最終不了了之。
基于以上原因，各政策性創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金和國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，均要求有關(guān)部門適應(yīng)創(chuàng)業(yè)投資的特殊規(guī)律，將其資產(chǎn)不作為經(jīng)營性國有資產(chǎn)進(jìn)行考核，而是納入“公共財政考核評價體系進(jìn)行考核”。經(jīng)商財政部，對過去由地方政府通過財政出資設(shè)立的國有創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)，由于其都是按商業(yè)化原則運作的企業(yè)組織，將他們的資產(chǎn)納入“公共財政考核評價體系進(jìn)行考核”有較大的難度。但是，對不以盈利為目的的政策創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金，將其納入“公共財政考核評價體系進(jìn)行考核”不僅是必要的，也是可行的。此次，出臺的《指導(dǎo)意見》應(yīng)該說已經(jīng)較好地解決這個問題。這樣，今后對引導(dǎo)基金的考核主要是考核其引導(dǎo)了多少民間資金進(jìn)入創(chuàng)業(yè)投資領(lǐng)域，在促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展起到了多大的社會效益。
“當(dāng)然，即使是納入公共財政體系，也應(yīng)有非常嚴(yán)格的監(jiān)督管理和評估考核體系。對這些問題，《指導(dǎo)意見》要求未來各地方政府在設(shè)立每一個創(chuàng)投引導(dǎo)基金時，都應(yīng)根據(jù)本地實際情況，制定具體的引導(dǎo)基金管理辦法。”劉健鈞說。
