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近年來證監(jiān)會(huì)每年立案調(diào)查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半。
建立健全“主動(dòng)型”立法保障機(jī)制，加大制度供給力度?？煽紤]“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”，及時(shí)將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和趨勢反映在立法之中。
經(jīng)過20多年的發(fā)展，我國資本市場已經(jīng)成為全球最大的新興市場，在經(jīng)濟(jì)金融體系中的作用越來越重要，對全球金融市場的影響也越來越大。當(dāng)前，要準(zhǔn)確把握十八大以來黨中央國務(wù)院對資本市場改革發(fā)展的新定位、新部署，勇于攻堅(jiān)克難，加快監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，切實(shí)維護(hù)市場公開、公平、公正和投資者合法權(quán)益，促進(jìn)資本市場健康發(fā)展。
一、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是資本市場健康運(yùn)行的重要前提
資本市場具有法治依賴性，需要推動(dòng)法治建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法，保障市場運(yùn)行不“脫軌”。與其他要素市場不同，資本市場的雙重性突出，既高效，又脆弱。如果沒有有效規(guī)則，或規(guī)則得不到遵守，逐利的資本就會(huì)沖破誠信的底線。輕則導(dǎo)致市場萎縮和停滯，重則滋生和傳導(dǎo)風(fēng)險(xiǎn)，危及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和社會(huì)穩(wěn)定。這就決定了要發(fā)展資本市場，就離不開法治，就離不開監(jiān)管執(zhí)法，資本市場必須走向法治市場。18世紀(jì)初期英國和法國先后發(fā)生股市“泡沫危機(jī)”，引發(fā)全國陷入政治動(dòng)蕩，主要原因就是早期市場依靠自發(fā)自律調(diào)節(jié)，操縱、欺詐行為容易泛濫、失控。美國1929年爆發(fā)股災(zāi)，根本原因也是在此前100多年的歷史中，既沒有統(tǒng)一的成文法，也沒有出面維護(hù)市場秩序的公共機(jī)構(gòu)。危機(jī)促使羅斯福政府痛定思痛，制定了一系列證券法律，設(shè)立美國證監(jiān)會(huì)。
資本市場投機(jī)違法行為具有伴生性，成熟市場的發(fā)展過程，就是一個(gè)不斷加大執(zhí)法力度的過程。資本逐利的本性決定，信息欺詐、內(nèi)幕交易、操縱市場等投機(jī)違法行為是市場的伴生物，具有長期性固有性，不會(huì)因?yàn)槭袌龀墒?、加?qiáng)管理就能完全消失。政府的職責(zé)就是以執(zhí)法為己任，遏制違法行為的蔓延，使市場功能正常發(fā)揮。近一個(gè)世紀(jì)以來，美國國會(huì)授予證監(jiān)會(huì)行使的職權(quán)，從一般行政執(zhí)法權(quán)，到準(zhǔn)立法權(quán)、準(zhǔn)司法權(quán)，逐步擴(kuò)大。近20年來，美國國會(huì)賦予證監(jiān)會(huì)的執(zhí)法任務(wù)還在加碼，其擁有的職能超出了任何行政部門，華爾街甚至稱美國證監(jiān)會(huì)為三權(quán)分立之外的“第四部門”。即便如此，美國證監(jiān)會(huì)還經(jīng)常需要請求聯(lián)邦司法部、地區(qū)檢察官聯(lián)手行動(dòng)，提供辦案支持，美國社會(huì)仍然經(jīng)常批評證監(jiān)會(huì)執(zhí)法不力。香港特區(qū)經(jīng)歷1998年亞洲金融危機(jī)的沖擊后，為提高執(zhí)法能力，借鑒英美國家增加了證監(jiān)會(huì)多項(xiàng)權(quán)力，包括過去只有司法機(jī)構(gòu)才可以行使的傳喚權(quán)、搜查權(quán)、扣留權(quán)。最引發(fā)關(guān)注的是，香港證監(jiān)會(huì)于2004年獲得對3年以下刑事案件直接“入稟”法院的權(quán)力。我國具有后發(fā)優(yōu)勢，需要汲取境外的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，樹立持續(xù)不斷加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的治市理念。
“寬進(jìn)嚴(yán)管”、加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法是當(dāng)前我國資本市場監(jiān)管轉(zhuǎn)型的“著力點(diǎn)”。黨的十八大以來，黨中央國務(wù)院明確指出政府職能迫切需要轉(zhuǎn)變到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來。資本市場監(jiān)管需要以此為契機(jī)，更加尊重市場客觀規(guī)律，扭轉(zhuǎn)“重審批、輕監(jiān)管”傾向。將“主營業(yè)務(wù)”從審核審批向監(jiān)管執(zhí)法轉(zhuǎn)型，將“運(yùn)營重心”從事前把關(guān)向事中、事后監(jiān)管轉(zhuǎn)移。對不該管的事情，要堅(jiān)決地放，對需要管好的事情，堅(jiān)決地管住管好。對違法違規(guī)行為，毫不手軟地追究到底、處罰到位。
二、我國資本市場監(jiān)管執(zhí)法面臨的形勢和挑戰(zhàn)
我國的資本市場是“新興加轉(zhuǎn)軌”市場，在20多年來的快速發(fā)展中，注意按照“法規(guī)先行”的思路建設(shè)市場，注意不斷加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法。但也要清醒地看到，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，監(jiān)管執(zhí)法領(lǐng)域面臨著嚴(yán)峻的形勢和挑戰(zhàn)。
違法案件越來越多，執(zhí)法資源相對緊張。近年來，違法案件呈多發(fā)高發(fā)態(tài)勢。2009－2012年，案件增幅年均14%，2012年同比增長21%，2013年上半年同比又增加40%。目前，內(nèi)幕交易案件數(shù)量超過一半，欺詐發(fā)行、虛假信息披露案件在快速上升。同時(shí)要看到，一方面，還有為數(shù)不少的違法行為并沒有得到查處；另一方面，隨著多層次資本市場發(fā)展，市場規(guī)模將繼續(xù)擴(kuò)大，違法案件還會(huì)增多。
面對這一形勢，盡管近年來執(zhí)法隊(duì)伍不斷加強(qiáng)，但在監(jiān)管角色尚未轉(zhuǎn)變到位的條件下，人員不足、投入不足、缺乏激勵(lì)的問題還長期存在。受編制、經(jīng)費(fèi)等各種限制，中國證監(jiān)會(huì)系統(tǒng)目前專司執(zhí)法的人員不到600人，不及職工總數(shù)的20%。而美國證監(jiān)會(huì)經(jīng)過2011年部門重組，執(zhí)法部門人員達(dá)到1236人，占總數(shù)的32%。此外，成熟市場都在利用先進(jìn)科技裝備搜索調(diào)查違法行為，節(jié)約大量人力。我國在這方面投入不足，科技執(zhí)法還跟不上形勢發(fā)展。
違法手段越來越復(fù)雜隱蔽，執(zhí)法手段相對不足。隨著金融產(chǎn)品創(chuàng)新步伐加快，混合型、交叉型產(chǎn)品越來越多。借助互聯(lián)網(wǎng)，違法者可以輕易實(shí)現(xiàn)跨市場、跨邊境作案。當(dāng)事人反調(diào)查的意識(shí)越來越強(qiáng)，內(nèi)幕交易開始向隱名化、集群化、跨界化、多層傳遞演化，市場操縱出現(xiàn)短線化、多點(diǎn)化、合謀化和跨市場化的趨勢。部分案件的社會(huì)關(guān)系復(fù)雜，不僅涉及上市公司、中介機(jī)構(gòu)高管人員，還涉及到金融機(jī)構(gòu)、黨政機(jī)關(guān)干部。這些都對監(jiān)管者提出了挑戰(zhàn)。
與此同時(shí)，行政執(zhí)法普遍存在案件發(fā)現(xiàn)難、取證難、處罰難、執(zhí)行難的問題。資本市場案件查實(shí)率只有60%－70%，主要就是因?yàn)閳?zhí)法手段不足，調(diào)查困難。當(dāng)事人往往不配合調(diào)查，暴力抗法事件時(shí)有發(fā)生。
維護(hù)市場“三公”的任務(wù)艱巨，執(zhí)法環(huán)境亟須改善。在資本市場中，虛假陳述、市場操縱、內(nèi)幕交易等行為嚴(yán)重扭曲價(jià)格信號(hào)，使金融資源發(fā)生錯(cuò)配，這是我國市場“三公”程度不高的表現(xiàn)。與此同時(shí)，社會(huì)法治意識(shí)薄弱，監(jiān)管執(zhí)法受到干擾，違法成本低，問責(zé)不及時(shí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前資本市場的法規(guī)規(guī)則超過1200件，問責(zé)條款達(dá)到200多個(gè)，但其中無論是刑事責(zé)任還是行政、經(jīng)濟(jì)責(zé)任，沒有啟用過的條款超過2/3。毋庸諱言，其中既有立法修法不及時(shí)、不具體的問題，也有執(zhí)法體制不適應(yīng)，地方保護(hù)主義依然存在的問題；既有人情世故的原因，也有不敢碰硬、不堅(jiān)持原則的原因。這些因素長期存在，致使相當(dāng)一部分責(zé)任追究不了。近年來證監(jiān)會(huì)每年立案調(diào)查110件左右，能夠順利作出行政處罰的平均不超過60件。每年平均移送涉刑案件30多件，最終不了了之的超過一半。
投資者保護(hù)任務(wù)越來越重，維護(hù)投資者權(quán)益的制度安排不相適應(yīng)。保護(hù)投資者，就是保護(hù)市場。我國擁有全球最多、最活躍的個(gè)人投資者群體，散戶占比高，缺乏金融風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，容易成為各種欺詐行為的受害者。近年來，一些大案要案，特別是上市造假類案件涉及的主體眾多，受害投資者多則幾十萬人，少的也有一萬多人。隨著公眾維權(quán)期望值不斷提高，各方面要求監(jiān)管部門有更多作為的呼聲在增加，保護(hù)投資者的任務(wù)加重。
現(xiàn)有的執(zhí)法模式程序較長，效率較低，還不適應(yīng)威懾違法行為的需要，還不能盡快回應(yīng)市場和社會(huì)的關(guān)切。一方面，我國還沒有形成與現(xiàn)代資本市場節(jié)奏相適應(yīng)的行政執(zhí)法新模式；另一方面，我國投資者維權(quán)的渠道還不順暢，投資者難以獲得經(jīng)濟(jì)賠償?，F(xiàn)有法律法規(guī)還不適應(yīng)證券集團(tuán)訴訟等做法，支持投資者維權(quán)的公共機(jī)構(gòu)有待健全。
三、努力構(gòu)建符合國情的資本市場執(zhí)法體制機(jī)制
推進(jìn)資本市場健康發(fā)展，需要我們提高運(yùn)用法治思維深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力，探索加強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的新路子。
建立健全“主動(dòng)型”立法保障機(jī)制，加大制度供給力度。資本市場的立法修法，需要反映商事規(guī)則創(chuàng)新多、變化快的特有規(guī)律，增強(qiáng)主動(dòng)性、靈活性?？梢钥紤]采取“一年一評估、兩年一小改、五年一大改”的方法，及時(shí)將監(jiān)管執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和趨勢反映在立法之中。當(dāng)前重點(diǎn)是要抓緊修訂《證券法》，并以《期貨條例》為基礎(chǔ)，加快制定我國期貨市場的基本法。要進(jìn)一步細(xì)化違法行為認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，提高處罰標(biāo)準(zhǔn)，豐富執(zhí)法措施和手段，增強(qiáng)操作性和匹配性，建立行政執(zhí)法和解制度，研究投資者補(bǔ)償制度。更多引入刑事司法力量參與監(jiān)管執(zhí)法，強(qiáng)化“行”“刑”銜接。
建立健全“高效型”行政執(zhí)法機(jī)制，提高監(jiān)管作為能力。大膽探索金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為特定機(jī)構(gòu)，脫離現(xiàn)行公務(wù)員管理模式的改革試點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員編制和薪酬體系等方面實(shí)行靈活的機(jī)制，吸引和留住優(yōu)秀專業(yè)人才。要進(jìn)一步加大稽查執(zhí)法力度，嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法，大幅提高違法失信成本，堅(jiān)決查處大要案。進(jìn)一步充實(shí)執(zhí)法力量，保障執(zhí)法人員安全。向優(yōu)化流程要效率，解決好日常監(jiān)管、自律監(jiān)管與稽查執(zhí)法的職能邊界及相互配合的問題，建立統(tǒng)一的違法線索監(jiān)控監(jiān)測平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)調(diào)查、審理、移送等執(zhí)法過程標(biāo)準(zhǔn)化。建立資本市場違法違規(guī)舉報(bào)激勵(lì)機(jī)制，提高案件發(fā)現(xiàn)能力。
建立健全“制約型”查審分離機(jī)制，提高行政執(zhí)法工作水平。監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部實(shí)行調(diào)查和審理分開，是我國行政執(zhí)法領(lǐng)域的探索和創(chuàng)新?！安閷彿蛛x”的目的是從不同角度對違法事實(shí)認(rèn)定和法律應(yīng)用進(jìn)行把握，彌補(bǔ)執(zhí)法環(huán)節(jié)中的不足與漏洞，既最大限度地提高執(zhí)法的科學(xué)性和公允性，又形成內(nèi)部制約制衡機(jī)制。鑒于實(shí)行“查審分離”后增加了執(zhí)法環(huán)節(jié)、程序和爭議，為避免影響執(zhí)法工作效率，發(fā)揮好制度作用，首先要保證調(diào)查與審理環(huán)節(jié)的獨(dú)立性，上級(jí)有權(quán)監(jiān)督，但不干預(yù)調(diào)查部門的立案意見和審理部門的處罰意見。其次，查審兩個(gè)環(huán)節(jié)既要有分工，也要有協(xié)作，要加快統(tǒng)一調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)和審理標(biāo)準(zhǔn)，建立辦案時(shí)限制度，對大案要案及時(shí)實(shí)行雙向提前介入。此外，針對重大案件或者需要盡快回應(yīng)社會(huì)的案件，要建立查審協(xié)調(diào)處理機(jī)制，及時(shí)解決調(diào)查、審理和其他執(zhí)法環(huán)節(jié)之間的分歧和銜接問題，提高執(zhí)法反應(yīng)能力。
建立健全“緊密型”政府部門協(xié)同機(jī)制，提高風(fēng)險(xiǎn)防范和處置能力。為守住不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線，需要全社會(huì)共同構(gòu)建“大監(jiān)管、大執(zhí)法”格局。要加強(qiáng)政府部門信息共享，促進(jìn)部門協(xié)作，加強(qiáng)金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制，避免監(jiān)管重疊和監(jiān)管盲區(qū)。2012年度，有關(guān)部門提供給證監(jiān)會(huì)的涉案個(gè)人身份信息達(dá)到2100多人次，發(fā)揮了重要作用。證監(jiān)會(huì)要繼續(xù)加強(qiáng)與相關(guān)部門的合作，建立高效的信息聯(lián)網(wǎng)查詢通道。要針對資本市場重大監(jiān)管事項(xiàng)，建立國家有關(guān)部門、地方政府共同參加的“聯(lián)手行動(dòng)”機(jī)制，做到對違法行為和風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止、及時(shí)立案、及時(shí)調(diào)查、及時(shí)處罰、及時(shí)公開，高效處置風(fēng)險(xiǎn)隱患。要擴(kuò)大與境外監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作。鼓勵(lì)自律組織等社會(huì)力量采取多種方式廣泛參與，共同維護(hù)市場秩序。提高執(zhí)法透明度，主動(dòng)接受社會(huì)和輿論的監(jiān)督。
